疫情席捲歐洲時，義大利的緊急求援石沉大海

《衛報》獨家揭露，一連串的失能與怠慢意味著，當義大利遇難時，歐盟面對它的求救信號，只報以懾人的靜默

那一刻，現實明晰得刺骨。2月26日，彼時的義大利每48小時新冠肺炎確診人數就上翻三倍，總理孔蒂（Giuseppe Conte）向歐盟其他會員國求助。

他國家的醫院已經嚴重超載，醫生與護士用罄了保障他們自身健康的口罩、手套與醫袍，而且因為呼吸器嚴重不足，迫使醫療人員扮演上帝，就地裁斷重症病患的生死。

羅馬向布魯塞爾的貝爾萊蒙大廈（歐洲執委會總部）發送緊急訊息。義大利所需物資規格也上傳至歐盟的共同應急通訊與資訊系統（CECIS）。

但接下來的事態發展卻教他們震驚。緊急求救無人應答。

「沒有會員國回應義大利和執委會的求救，」歐盟危機管理執委亞內茲・雷納戚齊（Janez Lenarčič）說。「這表示，不單是義大利沒做好準備⋯⋯沒人有做好準備⋯⋯義大利的請求會得不到回應，與其說是缺乏團結心，不如說是缺乏設備。」

病毒藉由神祕的〇號病人於去年12月溜進歐洲大陸，橫跨整塊歐洲經濟區與英國，（至八月初）約170萬人確診，逾18萬人死亡。

幾乎可以肯定，實際死亡人數較目前記錄的更多。塞爾維亞與巴爾幹地區近期上升的確診人數加劇憂慮。歐洲大陸正避無可避地走向1930年代大蕭條以來最嚴重的經濟衰退，主因是各國為求守住捉襟見肘的健保系統而實施的區域封鎖。

根本問題持續拋向歐洲領袖們：難關當前，若各國都不能彼此幫忙，那麼「歐洲計畫」的宗旨又究竟是什麼？睽違五個月，七月中27國領袖終於布魯塞爾親晤，謀求能讓歐洲計畫走下去的一條路。

《衛報》與非營利組織調查新聞局（Bureau of Investigative Journalism）攜手合作，藉由分析內部資料，訪問數十名布魯塞爾與多個盟國的歐盟官員與專家，嘗試呈現歐洲如何淪為世衛組織官定疫情大流行的「震央」，以及其中可引以為鑒的重要教訓。

這則報導裡，有赤忱的布魯塞爾官員，以大難將至的急切語氣向空蕩蕩的記者會大廳喊話；有愈發絕望的衛生部長們，亟欲說服各自的元首和財長認清大難臨頭且防疫勢在必行，卻屢屢碰壁；有太遲才警覺病毒散播速度的各國政府，在欲蓋彌彰的恐慌中，強推缺乏章法的保護主義措施；有無助的歐盟組織與機構，其長官要不欠了歷練、就是少了權力，在這個無視國界、也不管布魯塞爾遲緩至極的官僚作風的疾病面前，無力讓各國團結行動。

這則報導，關乎一個先天不足、後天失調而無力有效反擊的歐盟，在猛然襲來的危機面前被逮個正著，全境淪陷。

新年警報

正當歐洲數百萬人正準備慶祝跨年夜之際，歐洲疾病預防控制中心（ECDC）斯德哥爾摩辦公室才首次接獲消息：中國傳出來歷不明的肺炎集體感染案例。

因應2003年爆發的 SARS 疫情，歐洲疾控中心於兩年後設立，提供公衛的科學建議。不過中心的職能也僅只如此。公共衛生職責仍舊全賴於歐盟各國政府，而非歐洲執委會或其轄下機關。儘管有上述限制，中心的工作仍是宏觀守望全歐，並在必要時拉響警報，無論各國政府能否聽得進去。

中心主任安德烈・艾蒙博士（Dr Andrea Ammon）回憶，中心在1月9日初次評估肺炎威脅。「那時的觀念是，案例都和這個（武漢的）活體動物市場有關。」她告訴《衛報》：「結果大概兩週後，發現病毒可人傳人，該採取的措施當然隨之改變。」

最早的顧慮，是如何將疾病屏蔽於歐盟界外。1月17日，首場新冠病毒電話會議由另一個歐盟機構召開，該機構同樣因一起公衛危機而創立——卻也同樣沒有實權，相關權力仍掌握在各國政府手中。歐洲執委會旗下的衛生安全委員會（Health Security Committee）由各國衛生部代表組成，自2009年 H1N1 流感爆發以來，負責協調、組織跨國界的行動以應對公衛威脅。

但是1月17日那天，當時的28個歐盟會員國之中只有包括英國在內的12國來電與會，外加挪威（註）。

會議由歐盟執委會衛生部門的一個小組負責人菲利浦（Wolfgang Philipp）主持，他告訴與會者，武漢有數十人感染了新品種的冠狀病毒。該月預計有30萬人從中國飛往歐洲，其中多人會赴歐慶祝1月25日的農曆新年，當下問題便是，該怎麼處理自武漢往倫敦、巴黎和羅馬的直飛航班。

疾控中心官員告訴衛生安全委員會，普遍認為入境查驗症狀、熱感儀量測體溫都不能有效防堵病毒傳播。他們建議，不如追蹤12班每週固定從武漢前往歐洲的航班乘客。英、法兩國分享了其機場防疫措施的資訊。不過缺席的義大利並未提供任何新消息，義大利代表也沒注意到邀他與會的電郵。

衛生安全委員會曾計劃發布邊境管制措施的建議指南，與會的各國卻不同意。這不祥地預視了執委會在接下來遭遇的種種困難。

雖然按規定來說，政府實施相關措施前須告知衛生安全委員會，但往後幾週，各國一意孤行的舉動仍屢見不鮮。消息人士透露，會議的形式和短暫時間（通常僅一小時、約100人出席）也限縮了溝通和合作的選項。

某些國家沒給予委員會「應有的重視」，也讓與會人士失望。委員會調度協調的能耐引人質疑。消息人士表示，「一週內的事態發展都教人跟不上了，變化真的太快。」

此外，歐洲執委會的新首腦是烏爾蘇拉・馮德萊恩（Ursula von der Leyen），當時她就任執委會主席不過數週。

脫歐搶盡鋒頭

疫情大流行本可以是讓馮德萊恩大展拳腳的舞台，她從政前是醫生，後官任德國國防部長，去年12月才赴歐盟報到。

在這場危機期間與她共事過的消息人士說，馮德萊恩睿智且意志過人，不過內部仍漸有異音，認為在危機肇始那幾週，她或許能做得更多。部分人指出，她第一時間的反應優柔寡斷，似乎還不太清楚自己有哪些權能。

「執委會該早點進入狀況的，」一位歐盟官員說。「馮德萊恩很聰明。可是她才剛到布魯塞爾，又依賴來自柏林的人馬，只是這些人同樣欠缺執委會的經驗，也不瞭解執委會的權力。你不該詢問會員國想不想要執委會的協助，直接做就對了。醫療衛生是各國國內事務，不過，你還是能推他們一把。」

布魯塞爾新官就任跌跌撞撞，不過至少執委會裡頭，有部分人很早就瞭解中國當時的事態嚴重。「我們在1月28日首度召開所謂的危機協調會議，」雷納戚齊說。「執委會當初便嚴正看待病毒威脅。我們一直嚴謹行事，不曾鬆懈。即使愈來愈多人在嚷嚷『病毒早晚會自行了結』、或某些人在盤算什麼群體免疫時，我們也不為所動。」

執委會當機立斷，若非必要行程，其職員禁止入境中國，1月29日也召開記者會，傳達明確指示：請做好準備。

然而，即使貝爾萊蒙大廈已經警報大響，媒體仍有別的事要操心。入會47年的英國當時正要離開歐盟。

「我們到了記者會現場一看，幾乎是空的，」雷納戚齊回憶道。「我們呼籲大家做準備，要求所有會員國嚴陣以待。會廳太空了，裡面都是回音。不過我們仍期待翌日媒體也會有些迴響，結果只有寥寥幾則報導。當時在布魯塞爾的媒體全都把焦點都放在歐洲議會全體會議上，那是英國成員最後一次出席。」

「於是我們看到了很多人們在全體會議上手牽手合唱的畫面，」雷納戚齊說。「我明白，那是歷史性的一刻，是很讓人傷心又多愁善感的一刻。可是無論如何，就在那同一天，我們是真的有要事宣布。我們也說了，只是沒什麼人感興趣。」

然而，沒理會歐盟行政機關警報的，也不只是新聞報紙和廣播電台。

小覷的威脅

1月底同一週，疾控中心建議各國強化國內醫院的準備，重症病房尤甚。

各國政府顯然沒領會到這一警告的緊急程度。「我想他們就是低估了，在我看來啦，低估了病例攀升的速度，畢竟要在兩週內生病床出來，和兩天內擠出來是不一樣的，」艾蒙說道。他先前在德國聯邦衛生部下轄的羅伯特科赫研究所（Robert Koch Institute）擔任流行病學部主任，後來才轉任歐洲疾控中心。

同時，病毒持續默默播種。1月30日，羅馬有兩名中國遊客驗出陽性。義大利政府即刻停飛所有進出中國的航班，並嘗試邀請歐洲各國衛生部長召開會議，以在全歐推動更嚴格的入境檢驗措施。

但這場會議花了三週才組織起來。當時的歐盟理事會輪值主席國克羅埃西亞，前陣子才鬧出衛生部長庫津季奇（Milan Kujundžić）的財務醜聞，迫使總理普蘭科維奇（Andrej Plenković）將他開除。2月13日，好不容易找齊了各衛生部長們，各地的病例已經萌芽了。

主持會議的克羅埃西亞新任衛生部長宣稱，他們面對新冠病毒威脅的反應都「快又有效」。

然而，疾控中心隔天登錄的內部報告卻不那麼樂觀，其中列舉許多尚不明朗的病毒性質，以及它所帶給歐洲的風險。報告指出，「各會員國的準備狀況還不明確。」

燒毀口罩庫存！

眼前殘酷的現實是，新冠病毒抵達歐洲的數月、數年以前，個人防護裝備（personal protective equipment，後簡稱 PPE）的庫存便已下滑。口罩的緊急貨源已過期並遭銷毀，且從未再補進。大流行疫情的應變計畫早已過時。

「少數幾個歐洲國家還留著過期口罩的戰略儲備⋯⋯大多則是銷毀殆盡，」一位科學顧問說。

2011年，法國有17億副醫療用口罩，如今只有1億1,700萬副。今年1月至3月間，法國就燒毀了150萬副口罩。2017年，比利時下令銷毀3,800萬副口罩，且未曾補貨。

看來，沒有一國看清眼前的危機。直到2月23日以前，一班班載著捐贈 PPE 的飛機仍從歐洲飛往中國，冀望能在中國擋住病毒。可是難以下嚥的實情是， 歐洲自身已暴於危機面前，且手無寸鐵了。

「我的同事凱瑞亞基德斯（Stella Kyriakides，歐盟衛生與食品安全執委）始終在要資料，」雷納戚齊說。「他們很早就動起來了，而且就我所知，他們從頭到尾都沒拿到完整的資料，使委員會無法掌握裝備庫存量、加護病房收治量的狀況。後來才知道，原來很多會員國自己都不太清楚自家在這類醫療整備上的狀況。」

怒髮衝冠

到了2月29日這週末，歐洲已逾2,000人確診。義大利有35人病逝。馮德萊恩決定親上火線。

她告訴雷納戚齊，危機到了這個規模，需要由執委組成一個新冠病毒危機應變小組，包攬衛生、經濟乃至邊界在內的所有事務。新小組在週一公開亮相。馮德萊恩走上講台，相機快門聲大作，此時她向執委們招手。「來吧，」有人聽見她這麼說道。

只是不出幾個小時，歐洲民眾便目睹了疫情期間數一數二的大鬧劇。現在，歐洲國家各個都進入全面危機模式，轉頭便各自禁止關鍵醫療用品出口至鄰國。3月3日，法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）宣布他要徵用「全國口罩生產與庫存」。次日，德國政府禁止 PPE 出口。

病毒爆發期間，共計有15個歐盟國禁止（醫療）裝備和藥品在歐盟境內流通。裝滿口罩、手套和防護衣的卡車在部分國界動彈不得。歐洲領袖們指責彼此破壞歐盟的團結和單一市場制度。

一位消息人士說，原定送往歐盟各國的 PPE 反而跑到了德國和法國的港口，「擺明就是幹走的」。在此同時，比利時和荷蘭政府收購關鍵藥品的原料，並且逕送醫院以現場製藥。這些原料在歐洲供給有限，比、荷此舉使製藥業者無法增產 COVID-19 急症患者所需藥品。

待3月6日歐洲的衛生部長們參加第二次會議時，有了雷納戚齊和內部市場執委蒂埃里・布勒登（Thierry Breton）在側，衛生與食品安全執委凱瑞亞基德斯認為，必須強調歐洲團結的重要。「今天我要請在場所有人秉持著團結的精神，公開、透明地一起攜手合作，以確保我們採取協調一致的應對政策，」凱瑞亞基德斯說。

但不出幾天，德國就片面關閉國境，使歐洲大陸一度陷入停滯，德國與波蘭邊界綿延逾50公里的車龍占據新聞版面。各自為政的老歐洲好像又回來了。

「關閉國界不是不行，不過你應該先知會另一頭的鄰居，可有些人沒這麼做，」雷納戚齊說。「那是不對的，還捅了一婁子問題出來。首先，擋住物流，這不僅僅威脅了單一市場機制，疫情的應對也跟著受害，有些物流運送的是醫療用品，更別說食物了。」執委會總部怒髮衝冠，「立刻大動作回應，就是要說服所有自私行事的會員國停手。」

雷納戚齊說，為安撫那些斷言「有人帶著大把鈔票在歐洲各地高價掃購物資」的國家，執委會同意擬定一份出口授權方案，以管控離歐物資。然而，那些對歐盟抱有信心的人，也已經走到夢醒時分。雷納戚齊坦言：「事情實在做得不好看。」

市上已無 PPE

其時其景，在短短數週前根本無從想像。3月9日由義大利起頭以降，到3月23日英國首相強森（Boris Johnson）終於跟進，歐洲各國政府一個個停機國內經濟（實施封鎖與禁令）。僅有瑞典自行其是。

對於部分國家來說，一切都太遲了。「義大利如果早個10或14天做，狀況肯定不致如此。衛生部當時就想這麼做了，可是說服政府要花不少時間，」義大利衛生部資深顧問華特・李恰迪（Walter Ricciardi）說。「而他們（其他會員國）有了義大利的前車之鑑，也沒有即時行動⋯⋯衛生部長要說服財政部長和總理情況火急，真的非常困難。」

3月12日，馮德萊恩的專家團告訴她，歐洲疫情爆發已經勢不可免。隔天，世衛組織秘書長便宣布，當前的歐洲是全球大流行疫情的「震央」。

對於執委會來說，當務之急就是找到醫療裝備的穩定貨源。然而，李恰迪想起的，卻是後續事態發展如何令他心灰意冷。「當時，我們迫切需要 PPE 和呼吸器，可是市面上幾乎不可能找到了，」李恰迪回憶道。「於是我們的算盤是，統籌分配歐洲現有的庫存，並聯合採購。但我們花了兩個月才搞定。不是歐洲執委會缺乏意願，只是過程實在太慢又太官僚。我們終於拿到呼吸器時，早就過了緊要關頭。」

1月中旬，執委會首次提議聯合採購 PPE、一起當「一個大買家」，只是各國顯然興致缺缺。直到2月5日，才決定正式評估會員國們可能需要哪些 PPE。接著又過了兩週、多次輾過截止時間，各國政府才交出資料。屆時，全球庫存早已榨乾，如夢初醒的會員國紛紛各自聯繫中國生產商，使得市場競爭更加激烈。

到了3月12日，「大買家」計畫仍沒找到半家生產商。歐盟的合約資料庫上，張貼了招標失敗告示。之後又花了兩周，才終於找到一家生產商。標案的第一批口罩則在6月8日送到。

由於聯合採購案顯然成效不彰，執委會必須主動出擊。緊急立法火速通過，允許執委會建立中央庫存，這個方案叫作「救救歐」（RescEU）。

「義大利求助時，沒人能幫忙」

雖然由會員國負責採購物資，物資分配與大半開銷則由執委會負擔。如今，已有數十萬副口罩發配到疫情熱區。7月17日，歐盟各國領袖終於聚首，討論歐盟的七年預算與例外編制的復甦基金。放眼未來，雷納戚奇相信這樣合力採購、分配的模式是值得走下去的。

「在執委會最新的預算案編列上，衛生資金已經從4億歐元上調至90億，」他說。「這背後的整體邏輯是，給執委會更多機制來支援會員國。因為在義大利開口求救時，沒人幫得了忙。我們（執委會）那時也幫不了。」執委會計劃替中央庫存買進更多裝備，而不依賴會員國捐贈，更打算擴充裝備品項，以應對日後可能的生化或核災危機。「我看到一個非常明確的教訓，」雷納戚奇說。「絕大多數歐洲民眾都希望，若再碰上這類事件，我們可以更『歐洲』。」

李恰迪有同感。他也認為，碰上危機時，歐洲疾控中心應是一個可以做決定的機構，而不只是諮議部門，而且當統籌協調不可或缺時，執委會應該有作主的權力。

「會員國們必須明白，我們得為這個新常態做好準備——這只是一連串事件的開端而已，」他說。「未來這會再次發生。全世界的行為、貿易和旅遊模式都在改變。要是我們還不醒悟這點，那我們肯定會飽受挫折。」

註：英國於今年1月31日才正式脫離歐盟，故原文的12國有算入英國。挪威則因二度公投否決，至今仍不曾加入歐盟，但由於地理位置相近，保持合作關係。