6 年達成 8 成海域禁漁，2 年內魚群復育量加倍 帛琉的護漁和對抗氣候變遷 ── 不一樣的海洋國家想像
台灣和帛琉之間的「旅遊泡泡」，曾被視為疫情期間的出國希望，帛琉更是少數沒有通報 COVID-19 病例的國家之一。但很少人知道，帛琉在 6 年前下令全國逐步達到 80 % 的海域禁止捕魚後，不但以此面對氣候變遷危機，海洋保護區內的魚群復育成效更是驚人。
為了保護海洋生態，中研院學者呼籲政府劃設海洋保護區應達到 30 %，並且落實管理。海洋保育署雖也認同此方向，但海保署現階段認定的 8.17 % 海保區，距離 30 % 目標還有很長的路要走，現階段更需要拿出決心才能落實管理
你知道全球 90 % 的野生魚種已被過度捕撈，而持續崩壞的海洋生態，會讓地球愈來愈熱嗎？
6 年前，一個依賴海洋維生的太平洋小國，做出了一個大膽的決定：全國 80 % 的海域禁止捕魚。這個政策啟動後，短短 2 年內，海洋保護區內的魚群數量就達到非保護區的 2 倍，生態復育的成效驚人。
提出這項備受國際讚譽的海洋政策的國家，正是與台灣交流頻繁的友邦帛琉。
帛琉總統：
8 成海域禁漁才能讓我們海洋生態恢復、對抗氣候變遷
「我們相信漁業必須是永續的，才真正有利於帛琉人民。」帛琉總統惠恕仁（Surangel Whipps, Jr.）日前透過視訊接受《報導者》專訪時如此表示。
惠恕仁強調，劃設禁漁的海洋保護區非常重要，帛琉政府在嚴謹的科學計算後，發現必須涵蓋高達80%的海域、相當於一個法國大小的面積，才足以讓帛琉的海洋生態恢復，確保永續存在。
帛琉 6 年來分階段達到 8 成海域的禁漁，不只是為了以後還有魚可吃，更為了對抗氣候變遷。「生活在島國上，我們每天都可以感受到氣候變遷的影響，包括海平面明顯的上升、更頻繁的颱風、有時候也缺水出現乾旱，」惠恕仁細數近年來帛琉面臨的種種極端氣候事件，感觸極深，「以前 20 年才發生一次颱風，過去的 10 年內卻出現了 3 次強颱，這在帛琉來說是很罕見的。」
也因為日常生活深刻感受到氣候變遷的威脅，帛琉啟動了如此大規模的海洋保育行動。惠恕仁表示，「海洋是最大的碳匯（carbon sink；又名碳吸儲庫），盡我們所能保護它非常重要，我們不能只有嘴巴上說要對抗氣候變遷，然後什麼都不做。」
比種樹更減碳：
海洋浮游植物可比 4 座亞馬遜雨林，
吸收地球 40 % 碳排
國際研究早已證實惠恕仁的說法，為了抵銷大氣中的二氧化碳，大規模種樹是常見的手段，然而，真正的吸碳與儲碳大戶其實是海洋。
根據國際貨幣基金組織（IMF）於 2017 年的報告〈氣候變遷的大自然解方〉，海中不論大型的哺乳類生物或小型的魚，都能夠吸收二氧化碳，而鯨魚、尤其是體型大的鯨魚碳捕捉潛力尤其驚人，一隻大鯨魚更可抵數千棵樹，因為牠們終其一生會不斷地在體內累積碳，每條大鯨平均可儲存達 33 噸的二氧化碳，死後沉入海底，這些碳也跟著在深海存放數百年之久，對比之下，一棵樹每年僅吸收 22 公斤的二氧化碳。
而海中只要有鯨魚的地方就有豐富的浮游植物生態，原因在於鯨魚的排泄物含有多種浮游植物生存所需的物質，這些微小的浮游植物加總起來，比鯨魚的吸碳力還驚人，所有海洋中的浮游植物共可捕捉高達 370 億噸的二氧化碳、約占地球所產生的碳總量的 40 %，同時海洋更製造了大氣中 50 % 氧氣。
如果和樹的吸碳量來比較，海洋浮游植物捉捕的二氧化碳，相當於 1 兆 7000 萬棵、約 4 個未遭破壞的亞馬遜雨林所有樹木每年吸收的總量。
海洋的吸碳功能與調節氣候角色非常重要，今年年初聯合國「政府間海洋學委員會（Intergovernmental Oceanographic Commission）」甫發表的〈整合性海洋碳研究〉更指出，自工業革命以來大氣中二氧化碳濃度持續上升，如果沒有海洋和陸地的碳匯，現在大氣中的二氧化碳濃度會是將近 600 ppm，比 2019 年所紀錄濃度 410 ppm 還高出 50 %。
為了持續地有魚可吃、也為了減緩氣候變遷，維持海洋生態的健康至關重要。然而，聯合國教科文組織（UNESCO）提醒，海洋現在被稱為地球的藍色之肺，未來卻很可能反過來導致全球暖化更惡化，因為海洋資源正在快速衰竭。
過度捕撈破壞多樣性，
台灣北部海域 15 年消失 105 種魚
聯合國報告指出，全球海洋中 90 % 的野生魚種已被過度捕撈。前中研院生物多樣性研究中心主任邵廣昭表示，台灣沿近海域也因過度捕撈，導致資源嚴重枯竭。
邵廣昭自研究所時期起，就開始在台灣周圍海域潛水，後來更投入海洋生物多樣性的研究長達近半世紀。他指出，1965 至 1995 年的 30 年間，台灣因為重經濟輕環保，過度捕撈加上人為汙染，是海洋生態和漁業資源衰退最嚴重的時期，2000 年之後，海洋生態環境劣化程度雖然「比較和緩」，但問題依舊嚴重，「大家不會警覺到這個問題的存在，就好像溫水煮青蛙一樣。」
1990 年起，邵廣昭領導團隊長期在台灣北部海域採樣與研究，最新的調查發現，近 15 年來魚群種類從 142 種銳減至 37 種，數量更是大幅度減少，「從 30 年前開始，我們每個月蒐集一次資料，一直收到今天，替我做這個計畫的助理也換了好幾個。」和他合作已 17、8 年的助理則形容：「以前採來的（魚群種類）量像家用冰箱那麼多，現在的量剩下一個釣魚魚箱的量。」
有關影響海洋生態的主要原因，邵廣昭表示，一般國際研究歸納有六大因素，包括棲地破壞、外來入侵種、汙染、人口過多、過度開發以及氣候變遷，然而，「這裡面大家不願意去面對，造成資源匱乏的現象，過度捕撈才是 No. 1，」但是政府官員最容易告訴媒體的答案卻是氣候變遷，「這樣說也就是大家都有責任，政府不用負責，也不得罪任何人。」
邵廣昭強調，氣候變遷是不可否認的因素，「但那是現在進行式、未來式，不是過去式，過去 60、70 年來其實海洋最大的破壞就是過度捕撈，但沒有人敢去講，怕得罪漁民，那就會沒有選票。」
而過度捕撈的情況如果沒有改善，他說，最後倒楣的還是海裡的魚，魚會愈捉愈少，最後如同一份在 2006 年發表在《科學》期刊的研究所預測，到了 2048 年，海裡就會沒有野生魚類可以捕食了。
《海洋的陰謀》揭商業捕魚黑暗面，
讓藍色之肺衰竭
針對商業捕魚對海洋生態造成的全面破壞，一部耗時 5 年製作的紀錄片《海洋陰謀》鉅細靡遺地揭露，從過度捕撈、破壞海洋食物鏈平衡到影響海洋調節氣候功能等，顛覆了一般人對漁業的想像，該片於今年 3 月在 Netflix 上架之後，隨即於全球熱播，登上英國、美國和南非等 32 國的收視前十大排行榜。
除了過度捕撈，《海洋陰謀》特別突顯了漁業中「混獲」（bycatch）和幽靈漁具等，這些鮮少被討論卻對海洋生態造成巨大的影響。所謂混獲係指漁業從業人員在捕撈作業中，意外捕捉到非目標漁獲的狀況。例如在一般商業捕魚作業中，會非刻意地釣到海龜、海鳥、鯊魚和海豚等海洋生物。
儘管混獲是非刻意捕到的漁獲，數量卻極為驚人。光是鯨魚和海豚，依世界自然基金會（WWF）的統計，每年就有至少 30 萬隻被漁具困住，因混獲而被殺害，但各國政府缺乏行動來阻止。
混獲也導致鯊魚數量的快速下降。根據今年 2 月於《自然》期刊發表的一份跨國研究，自 1970 年以來的半世紀之內，全球鯊魚和魟魚數量已減少達71%，且全世界海洋裡 31 種鯊魚裡，有一半都被歸納為瀕臨絕種或嚴重瀕臨絕種，該研究是全球第一個針對鯊魚族群的全面調查。來自澳洲的海洋生物學家、亦是共同作者的瑞格比博士（Dr. Cassandra Rigby）認為，鯊魚和魟魚數量的持續下降，將導致海洋健康繼續衰退。
國內研究鯊魚的權威、台灣海洋大學教授莊守正表示，因為鯊魚在海洋食物塔的頂端，只要牠們有一點點的變化，底下整個食物塔就會受到非常大的影響，「這類的海洋生物我們在利用的時候，必須特別地謹慎跟小心。」
過去 2、30 年來，他也在台灣沿近海觀察鯊魚族群，「我們看到的鯊魚比幾十年前少了，體型也變小了。」至於鯊魚數量減少的主因，他指出，在部分以鯊魚為主要捕撈對象之外，影響最大的來自於遠洋漁業的混獲。
台灣漁業每年約捕獲 3 萬多公噸的鯊魚，其中大概有 8 成多來自遠洋捕鮪魚時的混獲。為何捕鮪魚卻捕到這麼多的鯊魚？莊守正表示，台灣的遠洋船隊規模龐大，鮪延繩釣的規模在 300 艘上下，世界第一，一艘漁船一次作業放 3 千勾的延繩釣之後，基本上漁船 24 小時作業，「幾百艘船同時作業、一天卡 3 千勾、一年 365 天，就算 1 千勾只捉到一尾，算下來數量也滿可觀的。」
放大到全球的漁業規模來看，世界自然基金會則統計，每年因漁業刻意捕獲和混獲殺害的鯊魚和魟魚高達1億隻。
台灣海洋保育與漁業永續基金會執行長林愛龍表示，「這段時間感受到就像《海洋陰謀》所說的，讓海龜死亡最大的不是那些塑膠吸管，而是漁業，這就是現況。」
但她也指出，台灣整體漁業年產值 800 多億元，產業很難憾動。漁民為了生計及漁獲利益，也很難接受永續漁業的管理。
全世界唯一不用繳稅的漁民，
資料缺乏、管理困難
然而，海洋漁業管理已是全球趨勢。邵廣昭表示，「在農、漁、牧業中，唯有海洋捕撈業是在大自然中獵捕野生動物的產業，特別需要注意物種滅絕和永續的利用。」
「在地的行動是會有全球性影響的，」惠恕仁總統從帛琉的海洋保育經驗中體會到，世界各國互相依存的緊密連結，過去一年多來的疫情尤其如此，「面對氣候變遷和海平面上升等全球性的挑戰時，我們必須有全球性的思維，」他強調，接著再思考如何在地採取行動，讓在地行動能有全球性的影響。
而台灣該怎麼做？以台灣的沿近海漁業而言，林愛龍認為，有機會達到永續漁業，但必須投入相當程度的管理，「其實科學能不能做得起來也是關鍵，台灣真正有科學長期研究的魚不超過 10 種，」在這個情況下，「如果沒有科學研究，連海裡有多少魚都沒有把握，怎麼能說我們現在吃的量是永續的呢？」而西海岸很多魚完全沒有相關的漁業研究，要掛上永續標章很難。
「例如我們根本就沒有研究黃魚，也沒有研究白鯧；四破魚也是台灣的家常魚之一，但從來沒有屬於牠自己的科學研究過，」林愛龍說，因此無從得知魚的洄游狀況與成熟體長等，甚至特定魚種有沒有過度捕撈現象，「其實你要常常量才知道，這些至少要 2 年到 5 年的研究時間。」
責任漁業指標創辦人徐承堉也表示，「沒有資料，如何知道台灣的海洋健康？如何管理？」他建議，要從卸魚申報開始做，幾乎全世界都是用稅制來做稽核，「沒有稽核，那些申報都是假的。」
要制訂資源管理措施，至少要能掌握實際的漁獲量，也就是卸魚申報，但徐承堉說：「台灣有二個習以為常的世界之最，也就是漁民不用繳稅、農民也不用繳稅。」為什麼繳不繳稅如此重要？「漁民不用繳稅、不開發票，交易完全不存在稽核系統，簡單講，不申報的漁獲，也可以拿去賣。」於是，儘管台灣在 2015 年被歐盟開了黃牌之後隨即立法，要求 20 噸以上的漁船必須做卸魚申報，實際申報的比例非常低，「因為全世界有沒有申報都是靠稅務稽核。」
實際的漁獲量除了靠漁民主動的卸魚申報，漁業署自 2011 年開始，也在各港口設有查報員，透過這個系統回報漁獲量。但林愛龍指出：「當然，這不精準，因為我們的夥伴只能目視或翻拍賣單。」
對於卸魚申報的落實，漁業署表示，自 2018 年起也推出電子化的申報方式，讓漁民得以電腦網頁和手機 App 等，更便利地申報後，去年起申報量已顯著地提升。
儘管不申報就無法出口到美國、日本，因為這些國家會要求提出產地證明，但不申報的漁獲卻可以出口到龐大的中國市場。
「這是不可碰觸的問題，有哪一個政黨敢叫農漁民繳稅？」徐承堉說，既然國稅局課不到稅，也無需稽查生產量了。
「中國的農民要繳稅，日本的農民也要繳消費稅，全世界的農業只有台灣不用繳稅。」徐承堉說：「你會發現台灣的沿近海都是 IUU」(註)最後受傷的是誰？
「首先大自然受傷，接著生產者也受傷，因為很快把魚捉光，就沒有魚可捉了，最後消費者也受傷，因為沒有了糧食供應。」徐承堉強調。
台灣為何遠從非洲進口白帶魚？
一國捕撈不設限，釀全球海洋悲劇
在貿易全球化的時代，一個國家的海域未妥善管理，全球的海洋都會受害。
徐承堉以台灣人常食用的白帶魚為例指出，這也是中國沿近海「捉最多和吃最多的魚種」，從前在未進行漁業管理時，中國沿近海的白帶魚漁獲量一度大跌至 30 萬噸，於是中國開始在夏天實施 3 個半月的伏季休魚，因為白帶魚春天生最多，夏天的魚還小，等到秋天再捉。
結果，在進行伏季休漁後，中國沿近海的白帶魚產量逐漸回升到 100 萬噸，不夠的量，則從台灣等其他國家進口。有趣的是，白帶魚大小以寬度而非長度來判斷，中國人吃的白帶魚大多是二指寬、2 歲左右，徐承堉表示，其實二指寬的白帶魚才符合永續利用原則，但是台灣人要吃三指寬的，「所以對漁民來說，大小全部盡量捉沒關係，反正二指寬的可以賣中國，三指寬的可以內銷。」
然而，在缺乏管理的情況下，台灣沿近海也捕不到三指寬的白帶魚了，野生白帶魚體型縮水，大多回到了二指寬的小魚，數量上也大幅減少。
如果你在餐桌上還經常吃得到白帶魚，那很可能是進口的。徐承堉說：「現在 70 % 的台灣白帶魚依賴進口，因為我們把自己捉到的出口到中國，只好去進口其他地方的白帶魚來給台灣吃。」查詢近年海關貿易資料顯示，台灣每年從菲律賓、印尼、阿曼和非洲等地進口上萬噸的白帶魚。
「為什麼從非洲進口呢？因為附近大的魚已經被你吃光了，」徐承堉感慨地說道，這是另外一個課題，國際貿易對海洋資源帶來的傷害，一般人是看不到的，只看到進口的魚都很大，「你不知道你不斷利用新台幣在破壞人家的資源。」
白帶魚的故事只是台灣產量不設限的後果之一，台灣對漁業的補貼也不設限，更是一大問題。
邵廣昭指出，國際上早就提議對漁業的補貼必須禁止或取消，例如台灣現在補貼漁船用油，也補貼聘用勞工薪資等，這些都讓捕魚成本降低，就很難去輔導漁民轉業，也等於鼓勵去捉更多的魚，「這種補貼只會加速破壞生物多樣性，最倒楣的就是魚。」
聯合國貿易暨發展會議（UNCTAD）曾進行統計，發現全球對漁業的補貼每年高達 350 億美元，而其中的 200 億美元直接導致「過度漁撈（overfishing）」，並指出漁業的高額補貼，等於實際上用繳稅人的錢支付漁船來破壞環境和糧食安全與生計。
有鑑於野生魚群數量大幅下降，2015 年聯合國啟動 17 項「2030 永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）」，其中第 14 項即為「保育及永續利用海洋資源」。接著在 2016 年，「聯合國貿易暨發展會議」、「糧農組織」和「聯合國環境總署」共同提出終止補助的路徑圖，該聲明迄今已受到超過90個聯合國成員國和超過 10 個全球性民間組織的支持。
對此國際趨勢，漁業署表示，由於世貿組織（WTO）漁業談判對於禁止燃油補貼迄今尚未獲得共識，於是基於照顧漁民立場，仍維持用油補貼。
消費者掌握重要決定權，
吃對海鮮就能幫助海洋永續
強化消費者的食魚教育，也是促進海洋生態健康的重要一環。徐承堉表示，所謂責任漁業，其實是每個環節都有責任，「最後的決定權其實在消費者，因為生產者最終是要賣錢的，」問題是，多數消費者對海鮮的要求，首先要新鮮、便宜又好吃，最後才是不要汙染，「消費者很多不是不在乎，而是不瞭解。」
林愛龍建議：「如果很希望海洋永續的話，首先要改變我們吃的魚，」不要吃沿海3浬內重要生態系的魚。
她說，沿岸是重要的珊瑚生態區，而且愈近岸、營養豐度愈高，水較淺、也比較有陽光，因此有較多的浮游植物，也是熱門的魚蝦貝類產卵場所，「這些地方如果能夠適當的做海洋保護區，就很像本金，會源源不絕生利息。」
林愛龍以台灣盛產的鯖魚為例，鯖魚不需要3浬內捕撈，而且產量豐富，「可是很多人會覺得鯖魚很廉價，上不了檯面，」很多鯖魚被拿去當作飼料和餌料實在太可惜了，「如果台灣大部分鯖魚可以當作日常食用魚，產量上很夠台灣的內銷市場。」
為了有助消費者選擇符合生態保育及永續利用原則的海鮮，邵廣昭分別與「中央研究院數位文化中心」和「台灣海洋保育與漁業永續發展協會」合作，自 2010 年起，以底食（食物鏈底層的小型魚蝦貝類）、野撈（常見種、量多）和洄游種（種類少、數量多）等原則，編列了「台灣海鮮選擇指南」，目前已出版到第五版，將水產品分為綠黃紅燈的「建議、斟酌、避免食用」等三大類。以國人吃生魚片經常食用的本地野生鮪魚來說，因野生資源持續減少，且屬食物鏈高層生物，數量少、資源不易恢復，即列為「斟酌食用」的黃燈類。
台灣的海洋保護區到底有多大？
回到海洋政策，邵廣昭表示，根據國際上千篇的學術研究，「海洋保護區是最簡單、最經濟、最有效的海洋保育工具。」
海洋保護區需要多大？他表示，在 2020 年的愛知目標中，訂下將全球 10 % 的海域納入海洋保護區，後來許多國際保育組織認為海洋危機已迫在眉睫、無法再等，紛紛提高目標，在 2030 年前，全球至少 30 % 的海洋需要受到保護。
他也認同，海保區達到 30 % 才足以保護海洋的生物多樣性，確保同一物種在不同區域間的族群能夠相互遷徙，並避免漁業或特定物種族群崩潰。
而台灣沿近海的海保區有多大？答案是不到 2 %！
邵廣昭表示，以國際通行的國際自然保育聯盟（IUCN）海洋保護區（Marine Protected Areas, MPAs）計算方法，以 200 浬經濟海域為分母來計算台灣的海洋保護區，只有 1.12 %。
但因台灣尚未公告我國經濟海域面積，海保署目前是以「鄰接區海域」當分母，即海岸基線向外 12 浬的領海、再往外推 12 浬的面積，然後把所有各縣市與各部會轄下與海洋有關的國家公園保育區、野生動物保護區等，全都計為分子，得出目前已達到 8.17 % 海保區的結果。
他指出，要達到 30 % 海保區的目標，雖然在台灣目前的政經氛圍下十分困難。然而，2018 年《生物多樣性公約》第 14 屆締約方會議（CBC-COP14）中已通過「其他有效棲地保育措施（Other Effective Area-based Conservation Measures, OECMs）」的定義，換言之，非以海洋保護區為目的劃設，但也有禁漁和限漁效果的海域，例如軍港、電廠入水口和離岸風場等，均可納入海洋保護區覆蓋比的計算。
海保署副署長吳龍靜表示，海保署也希望積極擴大海保區的範圍，因此除了請各縣市政府持續尋找轄內適合的海域標的，也委託了台大團隊調查台灣周邊海域，尋找潛在的保護區。
在劃設一定比例的海保區之外，邵廣昭指出，國際上早已呼籲，保護區的劃設是一回事，落實管理更重要，而且管理上強度愈強、效果愈好，強度最強的就是完全禁漁。他以澎湖南方四島國家公園為例，劃出一大塊的海保區，但其中禁漁的核心區劃得非常小（占 0.2 %），「小到幾乎找不到。」而海保區如果管理鬆散，就達不到海洋保育的效果，「台灣海洋保護區很大的問題就是沒有長期的監測，所以根本搞不清楚，現在劃了保護區之後，成效如何不知道。」
G7 同意「30 % 海保區」目標，
台灣政策和管理得上緊發條
擴大海保區不只有帛琉等小國在努力。甫於今年 6 月召開的 G7 高峰會，7 大工業國領袖皆同意「大自然協定」（Nature Compact），該協定旨在設法終止並扭轉日益惡化的生態多樣性，即 2030 年前，要保護全球至少 3 成的陸地及海洋。
30 % 海保區的目標看似頗高，知名的生物多樣性之父威爾森（Edward Wilson）於 2016 年、高齡 87 歲時，出版了生平第34本著作《半個地球》，認為 30 % 其實並不夠，為了防止物種大滅絕的發生，呼籲應將半個地球、陸地和海洋一半的面積還給大自然和野生生物。
然而，帛琉更將管理強度最大的禁漁區擴大至 80 %，且獲得人民廣泛的支持。惠恕仁向《報導者》指出，這和帛琉上千年的傳統「bul」有關，「bul 是指一個特定的區域完全禁止捕魚一段時間，是傳統上保育自然環境的方式，」歷史上，當某些區域發生過度捕撈狀況時，當地的酋長就會召集民眾，要求在該區域停止捕魚，讓自然的生命力能夠回復。
同為太平洋上的海洋國家，台灣自 2001 年發表了第一份海洋白皮書，宣示我國為「海洋國家」迄今 20 年，卻仍然拿不出有效的海洋管理政策。友邦帛琉的經驗及全球保護海洋生態趨勢，應可成為更多參考借鏡。
註： Illegal、unreported、unregulated，非法、未申報、未管制。