疫情下,瑞典慷慨的福利制度缺陷畢露

這個以「搖籃到墳墓」的社會福利制度聞名的北歐國家,在數十年來的預算刪減和市場改革下,替疫情鋪了路,導致該國安養院爆發死亡潮

在普遍印象中,瑞典不像是會在疫情下為了保全資源,而默許老年人大量死亡的那種國家。

瑞典公民繳納的部分稅金位居世界之最,以換取政府包羅萬象的福利,包括國家補助的醫療照護、教育,還有慷慨的失業者現金補助。一名孩子出生後,父母還享有 480 天的帶薪育嬰假。

然而,瑞典有約 6,000 人死於 COVID-19,其中超過 45%(2,694 人)屬於該國高危險群:安養院院民。

這場悲劇反映了瑞典是如何在過去數十年間,以緩慢卻未曾停歇的步伐,漸漸摧毀這以慷慨聞名的社會安全網。

從 1990 年代初的金融危機以來,瑞典不僅大幅減稅,也削減了社會福利。中央將照護老年人(多半住在家中)的職責下放給財政拮据的地方政府,同時開放企業經營安養院營利。這些安養院靠聘雇兼職人員和臨時工來節省成本,而這些人通常沒有受過醫學和高齡照護的正規訓練。

以下,是斯德哥爾摩市中心的 Sabbatsbergsbyn 護理之家的護理人員,如何深陷困獸之鬥的來龍去脈。

三月中旬,106 名院民(多數患有失智症)中,就已有數人出現 COVID-19 的症狀。為了避免交叉感染,員工向上級建議,護理人員必須分別看顧單間病房,並嚴格避免進出其他病房。然而,一名擔心院方訴諸法律途徑而匿名的護理師透露,上級以人力不足為由駁回了該項計畫。

該機構隸屬於瑞典最大安養院營利企業 Attendo ,其股票在納斯達克斯德哥爾摩交易所(Nasdaq Stockholm exchange)掛牌上市。2019 年,公司總收益超過 13 億美元。

週末和夜班時常只有上述該名護理師一人值班。她和一名因怕被解僱而同樣匿名的看護工表示,其餘員工欠缺恰當的防護裝備。管理層只提供他們基本的紙口罩,「就是房屋油漆工戴的那種,」該護理師形容,甚至要求他們同個口罩連續戴好幾天。有些人只好以塑膠文件夾和繩子自製防護板。

該護理師於五月辭職,她透露,當時至少有 20 位院民喪生。

「我們不得不以那種方式工作,違背所有我們在校所學的疾管知識,」她說道。「我覺得很慚愧,因為我知道,我們就是傳播者。」

該看護工則表示,那些薪資最低——領時薪、無合約保障的員工,即使生病了仍繼續輪班,因為政府發放的病假津貼並不足以補足他們損失的酬勞。

「這是勞動市場中未受到應有重視的一環,」專研高齡照護領域的斯德哥爾摩大學社工系教授瑪塔‧希貝海莉(Marta Szebehely)說道。「有些護理人員不僅薪酬差、訓練不足,就連工作環境也很惡劣。卻被要求在沒有多少援助的情況下,去阻止一場無人知曉的感染。」

「在最一開始就搞砸了」

另一個領域的漏洞,是導致這場悲劇的核心:過去的二十年裡,瑞典大幅調降了醫院的收治量能。在情況最嚴峻的疫情初爆發期,各醫院唯恐不堪負荷,而將安養院的老年人拒於門外。

優密歐大學老人醫學教授英格夫‧古斯塔夫松(Yngve Gustafson)表示,當安養院院民出現  COVID-19 症狀時,斯德哥爾摩市在疫情初期頒布的指南,鼓勵醫生進行緩和療護(palliative care)——放棄搶救病患,讓他們安然度過生命最後的時光——不做體檢,不驗血,不驗尿。他説,此做法相當於醫生主動輔助病患自殺,這在瑞典並不合法。

「作為醫生,我對於部分同業在決定結束患者生命前,沒有進行個別評估而感到羞愧,」古斯塔夫松說道。

據《紐約時報》資料,在美國的確診死亡者中,約有四成住在安養院。英國政府的數據則表明,疫情已造成該國逾 1 萬 5,000 名安養院院民離世。

但驚人的貧富差距是這些國家的共通點。報告顯示,每年約有 4 萬 5,000 名美國人因沒有健保而死亡。而英國推行了十年的財政緊縮政策,則擊垮了其公醫體系。

瑞典本不該陷入此等險境。然而,這個僅有 1,000 萬人口的國家卻慘遭 COVID-19 摧殘,據世界衛生組織統計,其死亡率幾乎與美國、英國和西班牙不相上下。

一個因素似乎大幅增加了風險:為了遏止病毒傳播,歐洲各國下令封城,但瑞典卻反其道而行,未採取封鎖措施。儘管政府呼籲大眾維持社交距離,許多人也改為在家工作,但學校、商店、餐廳和夜店仍照常營運,且並未要求人們戴上口罩。

「民眾社群感染的案例趨增,要將病毒拒於安養院外變得更加困難,」優密歐大學的流行病學家喬亞西姆‧羅克洛夫(Joacim Rocklov)說道。「我們在最一開始就搞砸了,錯失了那段抗疫黃金期。」

夜店仍照常營運。(Felix Odell / The New York Times)
十月初,斯德哥爾摩一處地鐵月台。歐洲各國下令封城之際,瑞典反其道而行,未採取封鎖措施。(Felix Odell / The New York Times)

財政預算凌駕社會福利

瑞典的私人安養院業者斷言,這些院民,是政府無能遏止病毒繼續傳播的受害者。

「關鍵在於社會中所有的感染,」 Sabbatsbergsbyn 護理之家母公司 Attendo 的執行長馬丁‧圖維烏斯(Martin Tivéus)說道。

瑞典媒體的調查結果顯示,私立安養院的死亡率低於公立安養院。但專家表明,掌控公私立安養院的決定性力量並無不同:基層政權負責高齡照護,而納稅人傾向付較少的稅。

在數十年間,野心勃勃的公共支出曾是瑞典的慣例,使得公民能充分就業。到了 1990 年代初期,民眾開始察覺政府矯枉過正了。政府補貼不具國際競爭力的產業,工資的漲速遠高於生產力,進而導致通貨膨脹。

1992 年,為遏制物價持續上漲,同時防止瑞典克朗暴跌,中央銀行升息達 75%。隔年,在金融市場信用緊縮的情形下,瑞典的失業率飆升至 8% 以上。經濟萎靡,消耗了地方財政稅收。

這又恰逢政治領域開始瀰漫米爾頓‧傅利曼(Milton Friedman)等經濟學家提出的新自由主義思想,認為限縮政府的干預和降低賦稅有助活化經濟。

從 1990 年代中期到 2013 年,瑞典將最高所得稅從 84% 調降至 57%,取消了財產税、財富稅和遺產稅。結果,政府共計少了相當於 7% 國民經濟總產值的收入。

而 1992 年的一道法律,則讓瑞典的高齡照護重心,從安養院轉為居家照護。此改變就部分而言頗富哲理。決策者認為,老年人生命的最後時光,在自家度過會比待在機構裡來得更好。

但推動此改變,也是財政預算上的勢在必行。

據經濟合作暨發展組織(OECD)的資料顯示,老人長照支出占瑞典總預算 3.2%,美國為 0.5%,英國為 1.4%,只有荷蘭和挪威在這方面高於瑞典。

但在瑞典,這筆支出所要照顧的人口變得愈來愈多。依照居家照護的規定,安養院的床位優先保留給患有複雜性疾病 (complex diseases)的老年人。

Attendo 表示,旗下的安養院備有充足且合乎瑞典規範的防護設備,數量比公立安養院還多,但不足以應付疫情。當該公司發覺需要更多設備時,卻面臨全球貨源短缺。

「我們花了 5 到 6 週才把貨送出中國,」Attendo 執行長圖維烏斯說道。

關注政策改革的人表示,瑞典安養院的資源短缺,點出了財政預算已凌駕社會福利到什麼程度了。

「疫情讓許多長久以來未獲正視的制度缺陷一一浮上檯面,」衛生研究委員會 Forte 的祕書長歐雷‧倫拜(Olle Lundberg)說道,該機構隸屬瑞典衛生暨社會事務部轄下 。「我們完全仰賴全球生產鏈和及時貨運。今天要用的針筒會在當天上午送達。沒有安全邊際(safety margin)。某些角度看來,這或許極具經濟效益,卻相當不堪一擊。」

「到頭來,還是錢說了算」

2018 年夏天,米亞‧格蘭(Mia Grane)將雙親送進 Sabbatsbergsbyn 護理之家。那時,她對制度問題渾然未覺。

她母親年輕時是奧運泳將,不過近年來阿茲海默症愈發惡化。她的父親則需靠輪椅行動。

這家安養院座落於斯德哥爾摩市中心,從她的公寓騎自行車前往,只要 15 分鐘,裡頭還有溫馨的花園,當仲夏來臨,大家會在那舉辦派對。

「那地方曾經很完美,」 51 歲的格蘭說道。「他們適應得很好。」

但隨著疫情蔓延,她對安養院的信心漸漸湮滅。當她詢問院方會如何應對危險時,對方保證一切都在掌控之中。

「我當時想:萬一病毒入侵這裡,很多人會喪命,」她說道。

一週後,她在地方報紙上讀到,一位和她雙親住同房的著名瑞典音樂家過世了。格蘭致電安養院,得知父親出現感冒症狀。檢測後,證實他也染上了 COVID-19。

格蘭催促院方將父親轉至醫院。但對方告知,沒人願意帶她父親進醫院。

安養院缺乏呼吸器等先進醫療設備,而實際上,醫院更禁止安養院院民進入。

「我們知道,瑞典的人均加護病床數比義大利少,」斯德哥爾摩的重症加護科醫師邁克爾‧布魯姆(Michael Broomé)說道。「要不要讓患有其他疾病的老年人使用呼吸器,必須三思。」

安養院不得不安排安寧護理,用鴉片類藥物舒緩病人臨終前的痛楚。

2020 年 4 月 2 日,格蘭的父親逝世。她說,「他孤身一人。」

她苦求員工救救母親——她「生命中最重要的人」。但母親食不下嚥,一週後也走了。

格蘭想破了腦袋,試圖理解事態何以至此——員工缺乏正規的口罩、醫院成了禁區、威脅的本質缺乏關注。

「對我而言,他們很顯然是想節省成本,」她說。「到頭來,還是錢說了算。」

米亞‧格蘭與雙親的合照。她的父母均於斯德哥爾摩的 Sabbatsbergsbyn 護理之家過世。(The New York Times)

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